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多规合一的实用性村庄规划
作者: | 来源:城市规划 | 时间:2020-07-10 | 关键词:村庄规划

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改革开放40年,中国城镇化高速发展,与此同时,城乡二元结构在不断加剧,城乡两极差异化格局在不断显现,乡村总体上处在落后、萧条、衰败的状况。这个状况不是中国所独有,发达国家的乡村在当年高速城镇化时期也面临着一样的挑战。今天,落后、衰败、萧条的乡村正在成为制约中国实现世界强国目标的关键短板,也成为中国许多经济社会甚至是政治问题产生的根源。乡村虽小,但可谓“小乡村,大问题”,要解决乡村问题需要置于一个大格局、大系统,我们也要有更高的视野。

 

对乡村发展的关注不是从十九大报告提出“乡村振兴”才开始,十六大之后我们国家就提出“五个统筹”,其中就有一个很重要的“城乡统筹”。随着城乡统筹的提出,我们开展了社会主义新农村建设、美丽乡村建设,直至十九大提出全面系统推进乡村振兴的战略。可以说,过去十多年,我们对乡村问题的认识越来越得到认可,对乡村振兴的理解也越来越全面,有关振兴乡村、发展乡村的工具包与政策包也越来越丰富。

 

乡村规划是开展乡村建设、乡村振兴和乡村治理的重要工具与手段,角色和使命非常重要。近年来,全国各地的乡村建设轰轰烈烈,类型多样、丰富多彩,与丰富实践相伴生的是各种各样的反思、争论和批评。围绕实现国家治理体系现代化、推进生态文明建设等重大目标,我国正在面临经济转型、社会转型、城镇化转型。在国土空间规划体系建构的关键时刻,国家提出要编制“多规合一的实用性村庄规划”,这给我们提出了很多新的要求。本次年会(2019中国城市规划年会)的主题是“活力规划”,乡村规划既要有效管制空间环境,也要发挥乡村的经济与社会活力。多规合一的实用性村庄规划到底该怎么编,如何处理好空间规制与发展活力的关系,如何实现上位规划向下位规划的传导,如何处理好系统性规划与简单实用性需求的关系,如何处理好多元协同与发挥村民主体积极性之间的关系,等等,我们确实面临很多的现实困惑和挑战。

 

今天的学术对话就是聚焦如何做一个多规合一的实用性村庄规划,大家进行交流碰撞和学术争鸣。


01

张尚武


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( 中国城市规划学会乡村规划与建设学术委员会主任委员,同济大学建筑与城市规划学院副院长、教授 )

关于“多规合一的实用性村庄规划”,主要谈两点认识:一是内涵理解,二是体系建设。


理解“多规合一的实用性村庄规划”有三个视角。一是空间规划改革。体现全域全要素空间统筹是这次空间规划改革的核心,村庄规划定义为在开发边界以外、详细规划层面的法定规划,这与过去理解的村庄规划有很大不同。同时,这次改革强调面向管理和实施,“实用性”体现在要“有用,好用,管用”;


二是村庄规划实践。近年来各地编制了大量的村庄规划,甚至盲目推进全覆盖,但这些规划到底有没有用,在实际中确实存在很多疑问。规划类型多,参与主体多;行政上也是多头管理,政出多门,从上到下条块分割严重。从这一角度认识“多规合一”需要顶层设计,从规划建设管理到部门协同和社会参与,把各项工作统筹起来,实现多规合一的规划和运行机制。“实用性”同样来自对实践的反思,乡村规划要按需编制,中央文件都强调村庄规划要分类编制,应编尽编、因地制宜,不能搞一刀切;


三是乡村发展实际。乡村是生产生活生态高度复合的有机体,村庄规划要有多系统合一的思维,突出问题导向,自上而下与自下而上结合,解决好乡村发展的实际问题。


不同角度的理解存在差异,在实际工作中也存在不同情况。例如同济规划院正在参与的山西岚县长门村规划,这是中国城市规划学会支持中国科协的对口帮扶项目。长门村是贫困村,在项目开展之初即确定这是一个三年规划,结合科协帮扶计划解决村民实际问题。通过调研征集村民意愿,梳理形成项目清单,但这些项目并没有政府专门的资金支持,需要发动社会力量。第一个启动项目是农房改造示范,列入科协推动的农房改造科普示范项目。这类规划注重从解决村庄实际问题出发,是需要的,但与当前空间规划体系改革中定义的村庄规划存在明显区别,之间是什么关系?


由此引发对第二个问题的讨论,即乡村规划体系建设。空间规划的本质是对可持续发展问题的公共干预,作为政府实施空间治理的工具本身具有综合性。当前强调发挥空间规划的基础性作用,及编制多规合一的实用性村庄规划,有其时代背景和特定的语境。从乡村地区发展特点来看,乡村不是以增长为主导的地区,同时地域差异性大,与自然环境高度融合,并且城乡转型造成村庄社会结构不稳定、基层自治能力薄弱等矛盾。这些特点决定了乡村振兴和乡村规划工作是复杂系统工程,需要多样化、体系化的治理手段。村庄规划的基础性作用必须与乡村规划体系建设结合起来,这是乡村地区的特点决定的。


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乡村规划体系建设包括四个方面。一是法规体系建设。要打破规划体系就等同于规划编制的思维,乡村地区发展是依据编制的“规划”管理还是靠“规则”管理,这是很值得思考的。


二是政策体系建设。乡村发展不仅是物质性建设,更重要的是政策性因素,如何统筹两者关系是规划工作的难点。比较典型的是县域规划中村庄分类和村庄布点规划,背后都需要一套完整的政策设计。特别是村庄发展问题具有动态性,乡村的前景和趋势与政策因素是相互作用的。


三是规划编制体系。从宏观的政策性规划到微观的实施性规划,不同层次的空间规划里都应当有乡村规划的内容,并且类型多样,包括建设性的规划、针对某一系统的专项规划,以及针对某一时期的阶段性规划等。村庄规划的法定性要放在编制体系构建的角度来认识,需要协调好和其他规划之间的关系,发挥法定规划在推动多规合一中的基础性作用。


四是规划行动体系。多规合一是一个过程,其矛盾不可能通过一次编制改革或一个规划就得到解决,关键在于实施和行动,需要加强对乡村发展动态性的认识和常态化的规划运行机制建设。


综上观点,法定村庄规划的定位应该放在规划体系改革和国家空间治理体系建设的语境下认识。详细规划经历了面向开发建设、面向规划管理、面向空间治理三个层次的演化,村庄规划作为建设管理依据,其法定性应加强管控性内容,本身不应该成为建设规划。


强调“多规合一”和“实用性”是乡村发展实际需要,也是规划体系改革需要。要加强乡村规划体系建设,理清村庄规划和乡村规划体系建设的关系,这将是一个不断改革和完善的过程。规划方法上要体现乡村的主体性,尊重村民意愿是基本方法,处理好自上而下和自下而上的关系,既要避免过度行政化,也要避免过度自治化。


02

段德罡


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( 中国城市规划学会理事、乡村规划与建设学术委员会副主任委员、西安建筑科技大学建筑学院副院长,教授、博导 )


要探讨实用性村庄规划到底该如何编制的问题,首先需要了解当前的村庄规划为何不实用的问题。在我看来,主要有以下几个方面的原因:


第一,今天编制村庄规划的规划师大多不了解乡村。有些人有农村生活经历,但是作为村庄的优秀人才,他们早已离开了农村,农村只是他们的记忆;很多人连农村都没有去过,规划任务是作为其所在单位的工作安排不得不做的。从经营的角度来说,目前村庄规划无利可图。村庄规划要求规划师要充分了解村庄,因此,必须有大量的时间深入村里调研以了解村民诉求,然而,由于规划收费价格低廉,往往导致调研成了走形式。规划师不能深入了解村庄,导致了做出来的规划成果只能应付检查。


第二,导致村庄规划不实用的更主要的原因是村庄没有能力实施规划。目前,全国各地不止村庄,即便到了乡镇也没有几个科班的规划专业人员,因此,按照当下技术性很强的规划编制方法所完成的技术成果,村庄和乡镇作为实施主体基本上连看得懂成果的人都找不出来,最终只能按上级领导的指示实施几个建设项目,完全无法达到规划预期的系统性实施过程和结果。


第三,当前的村庄规划体系庞杂且建设发展呈九龙治水的格局。本该村庄做主的规划村庄做不了主,每个部门在乡村振兴国家战略面前都有任务与要求,都在为村庄编制各种各样的规划。门类繁多的规划编制都是要政府财政掏钱的,然而当下大多地方政府财政压力都很大,只能对各种规划撒撒胡椒面,其结果必然导致规划编制了很多,却无一做到实用。


上述问题表明了当前村庄规划不应做太急,亦不宜做太多。那该如何编制村庄规划,选择哪些村庄来展开深入的规划呢?我们必须解读乡村振兴的战略要求。


首先,不能孤立地看待乡村振兴战略。十九大的乡村振兴和十八大的新型城镇化战略是双轮驱动的两大战略,中国发展的主旋律依然是城镇化,其中,新型城镇化战略是拉力,乡村振兴战略是推力,二者共同的目标是推动城乡现代化。因此,乡村振兴不是村村点火户户冒烟,而是要分类推进乡村振兴,也就是说并不是所有的村庄都需要发展,也不是所有的村庄都需要规划。


其次,我们需要清楚乡村振兴的目标。乡村振兴的目标是推动乡村社会的全面发展,推动每一个老百姓的观念意识思想的现代化进程。今天村庄规划的目标不清晰,甚至极其功利,例如很多人认为资本下乡是实现乡村振兴的唯一途径,在我看来,如果资本下乡不是以促进老百姓就业和带动乡村社会全面发展为目标的,这与耍流氓无异。我们清楚,社会是分层的,人与人、群体与群体之间是一种竞争关系,在社会竞争中,农民无疑是弱势群体。因此,乡村的产业设置不仅要确保国家的粮食安全,更重要的是让“耕者有其田、居者有其屋”,为老百姓留一个供他们安养生息的场所。把乡村作为资本游戏的规划对国家和社会稳定来说是最大的犯罪。


再次,乡村振兴是分阶段的。当前我们面临的第一个时间节点是2022年,即党的二十大。国家乡村振兴战略规划当中明确提出:到2022年,乡村振兴的制度框架和政策体系初步健全、探索形成一批各具特色的乡村振兴模式和经验,乡村振兴取得阶段性成果。在我看来,这个阶段就是要通过试点为每个地方找到下一步可推广可复制的乡村发展模式,不是盲目地针对所有村庄、针对全面的乡村地区展开规划设计,而是有针对性地选择不同类型村庄展开试点性的规划、建设。试点什么时候推广普及呢?这是2022—2035年之间的目标任务。


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结合村庄规划不实用的原因及对乡村振兴战略的解读,关于实用性村庄规划的编制有三点建议。第一,传统规划的理念与方法在今天大背景下依然有积极作用,但要明确,其主要是作用于县域及以上的行政单位,县域以下没有实施规划的能力。乡村振兴的大量相关工作,如村庄布局规划、村庄分类、村庄土地利用、三线划定等各种规划管控,我认为在县域的层面展开就行,这个层面的规划是能够得到实施的。同时,我建议县域层面的规划要制定“村庄规划设计条件”,以指导村庄建设规划层面的工作。到了村庄层面就没有必要再做全面的规划了,村庄数量太多,地方政府受不了规划编制带来的财政压力。


第二,村庄层面编制建设性规划就好。要发挥村民主体的作用,就要编制老百姓看得懂的规划,那些充满着数据、指标的管控性规划,老百姓看不懂,也不关心,在县域层面统筹就好。要想规划能够得到实施,一定要清晰明了、简单有用。我们在实践过程中一直在推动简化村庄规划编制成果,推出以项目为导向的村庄规划“一村七图”:第一张图告诉老百姓村庄未来的定位,第二张图到第五张图分别说清楚这个村有哪些核心项目、重点项目、美化项目,第六张图说清楚所有项目在未来5年内分别在什么时间段实施、概算出花多少钱,最后一张图告诉老百姓当年度要实施的项目,明确是哪几个、选址在哪里、方案是什么、预算多少钱。这样做的目的是让村老百姓、村三委清楚村庄未来具体的建设方案,有助于形成与村民讨论的平台,使村民真正参与到规划之中。


第三,村庄规划需要规划师下沉到村,并自觉拓展自身能力。村庄的差异性很大,很难用统一的模式编制出对每个村都有效的实用性规划,因此我们要下沉到村,真正理解农村,理解百姓需求,才能编制出符合村庄实际的有用规划。同时,我们要理解,村庄的体量很小,养不起那么多专业人员,因此,不能像城市规划那样有明晰的专业分工,乡村规划师需要拓展自己的能力,遇到什么问题就要解决什么问题,以确保乡村做得起规划。


总之,只有真正贴近乡村的实际需求,才是今天规划师实质性应对实用性村庄规划应有的心理准备。未来已来,不管你愿不愿意面对,村庄的现实、村庄的需求就在那里,我们只有沉下身去,实现自我的转型,才有可能让乡村规划真正实用起来,不负时代赋予我们的使命。


03

陈前虎


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( 浙江工业大学设计与建筑学院院长、教授,中国城市规划学会乡村规划与建设学术委员会委员 )

我结合浙江省乡村发展建设当中的现实问题,重点从“编管结合,系统整合”角度,谈谈对这个主题的一些个人思考。


在2018年规划年会学术对话上我回顾了浙江省“千万工程”建设的15年历程,并展望了下一步浙江省乡村建设的基本态势:“五态”融合,系统推进。“五态”之中做得最好的是形态——物质环境的更新改造,15年“千万工程”建设的基本思路就是通过持续的物质环境更新来推动产业发展(业态)、文化传承(文态)和生态保护(生态),而有效的村庄资源管理(社态)是前面“四态”可持续发展建设的根本保障。可以说,社态建设将是引领浙江省未来乡村发展建设最重要也是最为关键的一项任务,而实用性村庄规划体系就是社态建设的重要内容。


浙江省2003年启动的“千万工程”获得联合国最高环保荣誉“地球卫士奖”。今日去浙江,美丽乡村的诗画场景处处可见,但美丽的图景背后还是隐藏了很多资源利用与要素管理上的问题,这就是今天国土空间规划体系构建过程中需要直面的现实困境。


回顾改革开放40多年,其基本逻辑就是分权化,即中央向地方和部门的逐级放权过程。这个过程极大地激发了各地各部门的动力与潜能,提高了干事效率,但与此同时也带来了越来越严重的“小决策”问题——条块分割,政出多门,以邻为壑。这种“小决策”导致了资源的分散利用和国土空间的严重碎化,并由此造成了社会全员效率损失及经济、社会与环境效益的低下。过度的分权化是空间资源管理陷入困局的根源,浙江碰到的这些问题,已到了必须解决的时刻。


国土部门片面强调土地指标平衡造成资源浪费与破坏。在浙江象山有一条古道,沿途分布着十几个古村落,这些村落10年前空心化程度就非常高了。当时的土地部门为了平衡指标,拆除了许多村落,拆掉换来的土地指标拿来就地集中建设乡镇农民小区。但10年过去,这些农民小区的入住率非常低,山上倒是多了许多两栖型的村民——到了茶叶采摘或春秋旅游旺季,他们会回到村里,其他的季节住在宁波或县城。跨港大桥通了之后这个地方的乡村旅游发展很快,成了周边市民周末郊游的好去处,每逢各种采摘季节这里更是人满为患,旅游服务供不应求。


水利部门片面强调洪水安全造成生态破坏与资金浪费。原本非常自然生态的乡村水塘,在“五水共治”过程中花了几百万资金硬生生地将整个池塘和下游的土渠用混凝土武装起来,沿线大量碗口粗的水杉被砍掉。这一轮国土空间规划把生态优先摆在首位,但如果不解决规划实施管理过程中的部门分割问题,这样的悲剧仍将发生。


民政部门要求每个村都建一个村活动中心,但走过一村又一村,村村都闲置;有些村因为没有土地指标,怎么办呢,就把原来闲置的古建筑群给拆了,在上面建村文化中心。交通部门盲目实施“村村通”工程,既破坏了原来的古道,又迟滞了农地整合进程。而文化部门盲目收购古建文化等设施产权,因得不到有效的保护和利用,杂草丛生,日渐荒芜,产权国有实质无人所有。


部门分割带来的乡村地区资源利用和管理问题远远超出了想象,大体存在以下三大悖论与困境:一是产权不清带来的优质资源与村民贫困并存,很多村民捧着金饭碗要饭吃;二是缺乏整合导致的建设资金短缺与多头浪费并存,“天鹅、梭子鱼和虾”盲目使劲;三是资源监管责任主体缺位导致的资源稀缺和破坏并存,公地悲剧时常发生。虽然已经明确了自然资源部门是全国陆海域空间资源管理的责任主体,但如果不充分认识我国改革开放40年来行政体系演变的实质及目前各地区、各部门养成的“小决策”习性,那么,规划实施管理过程仍将面临巨大的制度交易成本;规划即便不再是“墙上挂挂”,但要实现“全地域、全时空与全要素”管理,仍将困难重重。对于新一轮国土空间规划体系构建而言,技术层面终将不是难题,但体制与机制的优化建设却任重道远。因此,规划编制如何直面后续实施管理过程中的各种问题,规划方案如何考虑并系统整合条块管理过程中的各种权力,从而确保规划“实用、管用和好用”,是本轮国土空间规划编制的重点与难点。


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可以从三方面进行思考:

第一,持续内化管理过程中的交易成本。通过本轮机构改革实现了原来发改、国土和住建三部门规划的合一,内化了三部门之间的制度交易成本,但实施过程涉及部门很广,需要通过体制机制创新持续内化交易成本。总结浙江安吉、富阳等地多年的实践,有两条经验可资借鉴:一是通过大部制改革,成立城乡统筹委员会,解决多头管理的体制问题;二是建立“双委员会(书记任规划决策委员会主任,县长任执行委员会主任)+办公室(自然资源局局长担任办公室主任)”制度,解决运行低效的机制问题。


第二,优化规划内容和方法。村庄规划新体系构建要紧紧围绕人口、用地、产业和设施四个要素,在“双评价”和“双评估”的基础上,从县(市)域、镇域和居民点三个层次做好空间布局与土地资源要素管控,并根据“利益相关者”原则确定各层次编制主体及主要内容:县域重在结构控制——关于功能、规模、等级与形态等,由县人民政府委托自然资源局主编;镇域重在空间布局——划定“三区三线一网络”,由镇人民政府主编,县自然资源局提供技术指导;居民点重在环境设计——优化用地布局的详细规划,由村委会主编,镇城建办技术指导。三层次规划具体编制过程可委托具有相关技术资质的社会科研单位完成。如此编管结合,方可确保上下一体、传导有序,实现规划实施管理的有效性目标。


第三,简化管控程序。建立精准有效的规划审批与督查制度,基本原则就是“管什么,批什么,查什么”。其中的关键是“管什么”——管的是特定群体的公共利益。例如,镇要管的一定是涉及跨村利益的事情,如果某个村的建设对镇域整体的生态或农地保护产生负外部性,这就需要镇里监管;而村庄内部涉及村民之间利益的事情则需通过村规民约,由村民委员会协商解决,镇里在需要的时候可充当“娘舅”角色。在浙江,村规民约是每个村庄编制详细规划过程中的必要内容。


04

马向明


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( 广东省城乡规划设计研究院总工程师,教授级高级规划师 )

广东的经济起飞有两个特点,第一是权力下放,早期一直下放到市、镇、村。第二,珠三角的发展是外源型经济推动,这种模式下本地做的是提供劳动力和配套服务,其他都是外来的。


这样的状况形成两个特点:第一是乡村租赁经济盛行。早期的征地款给到村后,要求村集体不能把钱都分了,要创造实业和解决就业。后来发现实业办不成,因为外来产业有自己的供应链,所以村集体最后都是以租赁经济为主。由于村有土地,所以早期东莞、佛山依托村进行的工业化的量非常大。第二是珠三角与广东其余地区发展差异很大,因为外来投资主要投向珠三角,因此大量的生产要素集中流向珠三角。


广东省的历任领导都提出要山区振兴、改变区域发展的不平衡。由于珠三角发展迅速产生虹吸现象,外围地区的村镇大量的人外出打工,于是出现村镇的空心化问题。在以上的背景下,广东大量的乡村面临人口外流和乡村风貌杂乱的问题。很多人外出打工,看到农村的土地和房子是增值的,于是在家也建房子,但房子的首要目的并不是自住,有的甚至是等待拆迁,因此房屋面貌十分杂乱。


广东的乡村规划从1990年代开始,那时是广东工业化极速时期,规划以行政村作为单元,发展规划的特征很明显,珠三角乡村工业化的模式对全省产生影响。到了2000年之后,特别是2005年全国提出社会主义新农村建设之后,规划开始转向村容村貌整治。 


于是可以看到广东乡村规划发生的变化轨迹:1990年代工业化时期产业发展是农民创收的重要来源,规划以工业化为主体思路,规划范围是村全域性的发展规划;到珠三角工业化下村后,发现污染扩散成为乡村工业化难以解决的问题,在2000年代后提出工业反哺农业、城市反哺乡村的问题,这时候乡村规划转向环境和面貌整治。到了2010年代,广东城市化已到60%~70%,这时乡村的多元价值被认识到,这时候乡村规划就开始注重特色,寻找有特色的村连片打造,以促进旅游发展。2014年广东省连续三年开展5个村成片整治补助1个亿的竞投。2017年后,广东省对乡村人居环境的整治走向补短板,确定2700个贫困村,每个村有1500万补助。省的政策的变化,也反映到乡村规划的变化,自2000年代乡村规划由发展规划转变为整治规划后,它也由2000年代的点状治理,到2014年的连片美丽乡村线性整治,再到后来2700多个贫困村,由点线向面的变化。


片区联动的乡村规划是十分有意思的,近年住房和城乡建设部推动多方共治共建的乡村规划,我们和广东省建筑院、广东工业大学与广州市设计院四家单位在清远的一个行政村里各做一条自然村的规划,通过联合研讨、联合汇报促进村与村、村与镇、村与区的联动,从而使每个村根据它的特色找到了切入点,结果十分有趣。


最近广东省在推动多规合一的实用性规划,随着国家规划体系重新确立,明确了乡村规划是法定详细的规划,这种情况下形成了对乡村规划的新要求。广东省自然资源厅发布了《村庄建设指引》,指引形成了一套规范式的方法,对村庄该怎么编,包括哪些内容,要建立什么样的数据平台进行了规范。规范主要侧重在四方面:一是工作底图,二是规划内容,三是规划成果,第四是工作流程。


乡村的状况千差万别,乡村的规划也应该因地制宜,因此规划的方法、内容和成果都应该有各自的特色。规划的指引,并不是想把广东的乡村规划变得简单划一,目的主要有三方面:一是把国家对于新时期乡村规划的要求明确化,如有关耕地和历史文化保护方面的内容需要以行政村为单位表达等;二是总结推广一些过去广东乡村规划中形成的好的经验,如成果表达里要求“一图一表一规则”的规则,是指规划要转化为村规民约来让村民更好地理解和执行;三是明确信息化数据库的建立作为规划很重要的要求,这是将来乡村规划跟国土空间对接的基础,也是建立全省数据化平台的基础。当然,规划指引是省里的基础性或者框架性的要求,各个地级市可以根据自己的条件来选择建立自己的东西,包括软件方面也有推荐。


回顾广东乡村规划的变化过程,早年的乡村规划编制的面并不宽,只有那些“有发展机会的村”才编,因此基本上是面向工业化的全域乡村发展规划;后来规划转为侧重乡村环境整治;在广东城市化水平高企后,乡村的历史、文化、生态等多元价值被认识到,“线性”美丽乡村规划成为乡村连片整治、促进乡村旅游发展的手段;目前,在乡村振兴的国策下,以乡村人居环境改善和国土空间有效利用为目的,全域性、多规合一的实用性规划将是乡村规划的新特征。


05

史怀昱


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( 陕西省城乡规划设计研究院院长,教授级高工 )

结合陕西乡村规划实践,我谈一下实用性村庄规划的问题。从中央到地方,都非常重视乡村规划工作。具体的实践中,省级强调政策引导,市(县)级强调分类和统筹,乡(镇)一级负责村庄规划编制和实施。基本上可以概括为:省级定标准,市县分好类,乡镇抓落实。


以陕西为例,地域南北狭长,跨三个气候带,北部是黄土高原,中间是关中平原,南部是秦巴山区,复杂多样的地理环境让村庄发展条件、分布特征、规模大小、建设条件等都存在非常大的差异。陕西在村庄规划中,省级层面十分重视按照不同分区制定村庄规划要求。为了将分区引导的思路落到实处,前后制定《村庄规划导则》《村庄建设导则》《村庄规划示范案例集》三个技术文件来引导乡村规划工作。《村庄规划导则》用于指导县(市)域村庄规划和具体村庄规划的编制。在县(市)域范围内,突出村庄类型划分和统筹协调,强调从整体层面来考虑村庄分类、设施配置等问题。针对具体的村庄规划,明确不同类型村庄在编制规划时应该有哪些内容、成果形式如何、编制程序等。《村庄建设导则》围绕田园景观、农房建设、设施建设、保障实施和绿色发展几个方面,提出相应的引导示意,以图文并茂的形式,引导老百姓解决房前屋后整治、围墙改造、院子营造等具体事情,用简单话语描述村庄建设普适性的内容。另外,分陕北、陕南、关中、秦岭4个片区,搜集整理一些比较优秀的村庄规划案例汇编成《村庄规划示范案例集》,供规划编制实施参考。


在具体工作中,把重点放在对不同区域的引导上。陕南秦巴山区生态优良,但是发展空间受限较大,地质灾害较多,在规划中引导重视生态保护,将有地质灾害影响的村庄搬迁出来。关中平原村庄分布比较均匀、人口总量大、发展潜力大。强调文化引领,重视村庄与大都市融合,承接大都市外溢功能。陕北生态环境脆弱,农业基础弱,村庄分布受交通、水资源影响大,人口总量和村庄规模都比较小。重点引导恢复生态,退耕还林还草,集约整合,对分布在沟壑里、生活不便的村庄实施移民搬迁,相对集中起来,完善设施配套。


市县层面主要是统筹布局和分类引导。这里介绍一下陕西渭南村庄布局规划的做法。渭南位于关中平原东部,总面积约1.3万km2,常住人口538.29万人,共有2081个村。地势以渭河为轴线,形成南北两山、两塬和中部平川五大地貌类型区。中部渭河冲积平原是八百里秦川最宽阔的地带,农业自然条件优越,农业资源丰富,是陕西重要的农业产区和生产基地。同时,渭南还具有悠久的历史,《诗经》开篇《关雎》描写的故事就发生在渭南洽川。在工作开展中,我们先明确了阶段性目标任务,近期主要解决农村人居环境全面提升问题,中期要通过社会保障制度实现城乡基本公共服务设施均等化,远期弘扬农村特色文化、突出差异化发展,实现城乡共同繁荣。然后,在空间上进一步细分,按照资源禀赋条件、发展基本状况,把渭南市整个区域分为浅山生态保育、台塬生态农业、台塬农业加工、沿黄湿地休闲观光、平原现代农业、中心城区城镇化、山岳生态休闲七大片区,针对每一个片区提出相应的发展策略和村庄发展要求。最后,在各个片区内部,按照特色保护、积聚提升、城郊融合和拆迁撤并等类别,分别对各类村庄发展提出引导。按照目标、空间、时间三个维度来推进市域村庄规划工作。


对于具体村庄的规划实践,我想强调四个方面的体会。一是要走入村庄,和村民做朋友,做好深入调研。对各种年龄层次的村民都要做访谈,去了解每个村民的想法。把乡村发展的历史脉络,甚至是村里流传的故事和细节掌握在手里,全面深刻地认识村庄。二是规划内容要分类明确,因地制宜,灵活表达,有所侧重。针对集聚提升、城郊融合、特色保护和搬迁撤并这四类村庄,每一类村庄在规划中都应该侧重强调必须要明确的内容。三是简化成果。我们把村庄规划成果分成建房说明书、基础版、深化版三种。建房说明书主要通过文字形式,明确禁止建设区及农村建房管控与引导要求。村庄规划基础版,用“一图一表一书”这种简单的成果形式,明确一些村域布局、农房建设的主要内容。村庄规划的深化版,是针对发展条件比较好的村庄,要求完成编制说明书、图纸、附表等完整成果。第四是注重实施。要关注村民急迫的需求,针对具体的问题归纳成具体的项目,方便村庄规划实施。


06

赵炜


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( 四川大学建筑与环境学院建筑系系主任、教授,中国城市规划学会山地城乡规划学术委员会委员,中国城市规划学会城市更新学术委员会委员 )

针对对话的关键词,我讲两个方面内容,第一,讲个人对“多规合一”的粗浅认识,第二,谈谈对实用性的村庄规划的理解。


首先,“多规合一”,表面来看是各类规划数据的契合,核心则是规划权的分散与集中问题,条块结合的问题。“多规”是不可避免的。当前的规划已成为各项工作的抓手,在乡村振兴的战略背景下,涉及到很多方面的振兴,也凸显了我国的治理体系是由很多部门共同致力的现实。我们的规划有鲜明的政治诉求,讲求的是高质量发展的国家意志,除了传统的发展建设诉求之外,还有许多代表各个领域的上位要求,有更“多”过去接触较少的部门也希望在规划中发出声音,规划的内容比以往趋于多样。“多规”的诉求已经赋予传统的规划专业更多的挑战,“多”不仅代表过去的状态,“多”在未来也是不可避免的,有一个磨合的过程。


伴随规划的内容增多,一个更为庞杂的规划体系内部也涉及到很多专业的衔接。规划权更集中了之后,各专业的衔接要在一个系统内自圆其说,需要更充足的知识和技能。至少目前的学科和专业培养还没有能力去应对更为全面的“多规合一”的要求。当下,多规的焦点聚集在国土数据本身,如何在矛盾重重的现实困境下得以解决,暂时的状况还仍然只能从“操作”层面去解决问题,这里面学问就很深了。


说到“合一”,从技术层面来讲就是所谓的“一张蓝图绘到底”,绘到底的基础就是土地指标和图斑能够落实。现在的实际情况是离这个看似理想的要求差距还是很大的,土地指标和图斑的不对位,为操作层面留下了很多的解释余地。如果真要“合一”的话,村庄规划还真得是必须要编制。不编制的话,一套完整的指标如何自圆其说呢?不能全覆盖的指标体系,又有什么意义呢。对于村庄规划的要求,说的是“应编尽编”,那哪个村庄不应编呢?没有规划依据,乡村建设是否还要规划许可呢?因此,既然有“合一”的要求,从理论上讲,村庄规划就是必须要编,不得不编,这样的话,在技术层面我们的指标才能自圆其说。


其次,从实践的角度来说,实践的结果与我们的生活品质息息相关,最上位的高质量发展要求落实到实践层面就是对高品质生活的营造。规划要有传导,既是把上位规划的要求落实,也应向上传导地方社区的现实需求。毕竟地方的生活是村庄规划最终的价值所在,是上位规划不可预判、也需要深入感知的。具体到村庄规划这么细微的层面,规划师在这个层面能做的事情有多少呢?在现代专业细分的背景下,有多少人能够梳理清楚每件事情的细节呢?对于规划实践者,在详细规划的层面,可能只是完成非常具体的事情,实际上变成乡村建设的具体工作,但是这些具体工作和规划管控的关系是什么还是值得思考。规划核心的内容并不指的是具体操作,规划层面我们要做什么,其实这里边还值得去思考。


长期以来,村庄规划编制和实施的状况脱节,引出了当下“实用性”村庄规划的话题。什么是“实用性”村庄规划?城镇开发边界“内与外”的划分,本身就是城乡二元认知的表现。是否仅仅意味着城镇开发边界之外的区域可以适当放松管控,更好地适应当地发展的需求?乡村地区的发展诉求是非常强烈的,但我的观点并不局限在这样的理解之上。首先,分类有很多的方法,每种分类有不同的目的,分类也产生矛盾。实用性村庄规划的范围是明确界定在城镇开发边界之外,这就是分类的关键。我们理解实用性就是因地制宜的、差异化规划和实施的,这一点大家不难形成共识。在此语境之下,差异化不是村庄性质的分类,而主要就体现在这个区域里的城乡关系。在城镇的开发边界之外,表明和城镇的关系没那么密切,受城镇的开发影响相对次要。


从城和乡的关系来说,城镇开发边界内的村庄受城乡冲突影响较多,现有的规划往往用非常全面的手段管控这个片区面临的问题,规划界定为详细规划,逻辑上是没有问题的。但实用性村庄规划是不是也界定为详细规划呢?我觉得不一定,也许界定为专项规划可以更好地解决问题。一来将这个区域更宏观的问题放到上位规划中去解决,规划的土地指标和全面编制的成本问题都可以在更高层面解决。针对村庄的实际需求,不局限于村庄的行政边界,而是针对村庄的现实需求来编制专项规划,就可以达到实用性村庄规划的编制目的。一方面落实上位的法定规划,另一方面,专项规划解决的核心诉求,也可向上传导,在上位的法定规划中得以体现。以村庄的实际需求为线索做专项规划,很多问题也就不是限于传统的城市规划关心的问题了,而是新形势下乡村振兴各部门管理要求和基层综合治理的问题。这样的话大家会做得比较轻松一些,抓住重点,明确的定位和指导也许能够让规划变得更简明更实用一些。


07

闾海


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( 江苏省城镇与乡村规划设计院城乡规划所所长、国土空间规划研究中心主任,正高级城乡规划师,注册城乡规划师 )

围绕着江苏省委省政府重点工作部署,我们这些年陆续开展了很多乡村规划实践,我参与了《江苏省村庄规划编制指南》研究,以下主要就规划实践中可能会遇到的问题谈几点认识。


首先说说村庄规划编什么、怎么编。编什么,自然资源部2019年35号文里已经提出了比较清晰的“八统筹一明确”的要求。为了便于理解,可以简要概括为村庄规划“四部曲”。第一是明现状、谋发展,是要盘点家底,分析现状问题,找到规划目标任务,讲好发展故事;第二是保底线、优布局,核心内容是落实自上而下的管控要求,根据发展需要优化村域空间布局,同时制定相应的空间用途管制规则或细则,为规划管理提供法定依据;第三是塑特色、提品质,开展乡村人居环境优化提升设计,这部分内容可根据需要灵活确定内容深浅;第四是筹资金、落行动,明确近期实施项目和资金筹措机制,制定详细行动计划。这四部曲基本可以概括村庄规划编制基本内容要求,当然这四部曲之间也是需要相互影响和反馈才能达到最优的结果。


第二点是村庄规划到底要做哪些内容。35号文里“8个统筹”的内容要求并不是所有的村庄规划都是必要的,在满足规划管理必备要求的基础上,可以根据村庄的实际特点、财力和建设需求,选择不同的规划内容。另一方面也可以“分时编制”,按照轻重缓急选择不同时段分步编制各个专项内容,最后叠加到一张底图上,形成一套相对完整的规划成果。此外,还要根据省、市、县各级自然资源和规划管理部门以及乡镇政府、行政村的各自实际需要,区分成果形式和表现方法,方便管理使用的同时,也要易于村民理解接受和监督执行。


第三点是如何处理好保护与建设的关系。村庄规划首先是要落实上位规划中确定的生态红线、永久基本农田、历史文化等各项保护任务。但与此同时,乡村振兴发展也同样需要一定的建设用地予以保障。随着城镇化发展,乡村地区人口总体减少是必然趋势,因此,在现存大量的村庄建设用地上进一步提高建设用地的使用效益是村庄规划中的重点。目前可以推测,减量化的目标会由上位规划分解下来,而在村庄规划中要在落实上位规划确定的生态保护红线、永久基本农田保护线等各类控制线的基础上,根据不同的自然村庄分类,重点结合全域土地综合整治、城乡建设用地增减挂钩等土地管理政策工具,从优先保障产业发展和乡村人居环境改善的角度去优化建设用地布局,从而实现建设用地总体减量、布局优化的目标。


第四点是村庄规划如何预留管理弹性。乡村发展有很多不确定的因素,尤其是建设用地空间的需求变动受方方面面影响比较大。作为乡村地区的法定规划,既要能用、管用,又不能“管死”。所以我们提出两个办法:一是“预留用地不定性”,根据发展分析在规划图上预留建设用地斑块,但暂时不给定具体用地性质,待将来实际需求明确之后再来定性;二是“预留指标不落地”,借鉴原土规里的清单管理方式,预留一部分建设用地指标不在图纸上表达,列出项目建设正负面清单,在有需要的时候再去选择合适的空间,当然,落地时不能占用底线管控的区域。通过这两个方式应该可以基本满足村庄规划管理弹性的需要。


最后一点说说规划师承担的角色问题。35号文明确指出了村庄规划编制由政府组织、村民主体和村两委主导、开门编规划。我们认为,一个好的规划师团队在村庄规划编制过程中要发挥好“政策宣传、技术支持、决策辅助”的作用,一方面在工作全过程中统筹落实政府各部门要求,还要帮助村民们理解政策要求、认识自身本底特色和发展潜力、梳理吸纳合理的诉求、开展方案模拟讨论,最终形成村庄建设发展的共识决策。由于涉及上上下下、方方面面,农村地区的语言、民风民俗等差异很大,要想编好村庄规划对规划师而言可能是一个比较大的挑战。


以上是个人实践中的几点认识,目前国土空间规划技术体系还在架构中,还有不少政策要求不太明确,实践中还可能会遇到更多新的问题,有待我们进一步研究解决。


08

赵毅

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( 中国城市规划学会乡村规划与建设学术委员会委员、城乡治理与政策研究学术委员会委员,江苏省城镇与乡村规划设计院副院长、研究员级高级城市规划师 )

习近平总书记在2019年全国两会期间提出:按照先规划后建设的原则,通盘考虑土地利用、产业发展、居民点布局、人居环境整治、生态保护和历史文化传承,编制多规合一的实用性村庄规划。后续,国家有关部委相继出台涉及村庄规划的有关意见和要求,推动多规合一实用性村庄规划的编制和实施。以下从“多规合一”“实用性”“新时代村庄规划”“面临挑战”四个方面谈谈认识和理解。


(1)多规合一。新的国土空间规划体系建立之前,政府不同部门在乡村地区编制的规划可谓“百花齐放”,同一片乡村空间多种规划同时并存,其内容、深度、侧重点、发挥作用等均有所不同,不可避免地造成规划间存在不一致甚至矛盾的情况出现。例如,住建条线的村庄规划,侧重于居民点(自然村庄)的规划建设、环境整治、历史文化保护等,对行政村村域的关注或研究相对薄弱;国土条线的村庄规划,侧重于行政村村域层面的土地利用安排、基本农田保护和土地整理等,对于居民点(自然村庄)物质空间环境的改善提升关注较少。因此,在新的国土空间规划体系下,要解决多规间的差异和矛盾,必须要“多规合一”。多规合一既是要求也是手段,既是目标也是路径,要整合原村庄规划、村庄建设规划、村土地利用规划、土地整治规划等形成“多规合一”的村庄规划,真正实现一张图指导规划建设管理。


(2)实用性。谈实用性,首先要理清“谁用”的问题,至少应当包括三部分群体。一是政府用。村庄规划是国土空间规划体系中乡村地区的详细规划,是开展国土空间开发保护活动、实施国土空间用途管制、核发乡村建设项目规划许可、进行各项建设等的法定依据。因此,要从有利于乡村规划实施管理的角度确定规划内容、管控要素、管控深度,保持适度弹性,提高规划的可操作性。二是村民用。村民是村庄规划的直接受益者,通过规划,村民能够了解自己的房屋、承包地、公共服务设施在哪里,左邻右舍和宅前屋后是啥样,村庄未来如何发展,等等。村民不是规划专业人员,因此,要从村民使用的角度,采用村民看得懂、接地气的表达方式,提炼出有利于村民认同、便于执行的简易成果,并纳入村规民约。三是社会用。乡村振兴战略实施以来,田园综合体、特色田园乡村、美丽乡村建设等实践在全国各地相继开展,社会各方力量踊跃参与到乡村振兴的时代洪流之中。因此,村庄规划也要一定程度响应市场需求,在用地布局、项目安排、弹性引导等方面为乡村振兴提供支持和保障。


(3)新时代村庄规划。一是规划定位和范围。村庄规划是法定规划,是国土空间规划体系中的重要环节,是城镇开发边界以外地区(乡村地区)的详细规划,结合规划实施管理的需要,其内容深度和作用发挥更接近于城市地区的控制性详细规划。从规划编制的空间范围来看,要以行政村为空间对象进行全域规划,可以一个或相邻几个行政村为单元统筹编制。二是规划内容。落实上位国土空间规划有关要求,根据村庄分类和国土空间开发保护的需要,谋划村庄发展目标和实现路径,统筹确定国土空间综合整治与生态修复、永久基本农田和耕地保护、历史文化保护传承、公共服务设施和市政公用设施布局、产业发展、近期建设等规划内容。对于有建设需求的自然村庄,可以根据村庄分类确定的城郊融合、集聚提升、特色保护等不同定位,根据需要编制村庄建设规划。规划内容的选择要因地制宜、因村制宜,结合各地确定的必备内容和选做内容,进行菜单式选择。三是编制组织。把开门编规划的理念和要求落到实处,充分调动村民、乡贤、能人、乡村企业家等参与规划制定的热情和深度,鼓励规划编制人员扎实开展现状调研,驻村提供规划设计服务。


(4)面临挑战。一是上位规划暂不明确的挑战。在新的国土空间规划编制体系下,村庄规划的上位规划是县(市、区)、镇(乡)的国土空间规划,但目前上位规划在很多地区仍未启动编制或正在编制之中,导致村庄规划短期内缺失上位规划,没有上位规划明确的要求和指导,村庄规划怎么编,是当前面临的一个很大挑战。二是技术力量整合的挑战。原城乡规划条线组织编制的村庄规划,大多是建设需求导向的规划,原国土规划条线组织编制的村庄规划,大多是资源保护导向的规划,在机构调整和国土空间规划体系建立之后,如何将建设与保护相结合,两种技术思维如何相互学习、融合创新,培养复合型人才,建设复合型队伍,也是一个很大的挑战。三是编制任务繁重的挑战。全国行政村面广量大,虽然不是每个村庄都要编制规划,甚至可以几个村庄一起统筹编制规划,但是无论如何,编制对象的数量级都是十分可观的,如涉及到村庄居民点的建设规划,其数量级可能会更大。面临这么多规划对象,如何有效进行规划编制组织,做到按需编制、应编尽编,不求一刀切、全覆盖,这也值得规划同行思考。


09

张京祥


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( 中国城市规划学会常务理事、城乡治理与政策研究学术委员会主任,南京大学建筑与城市规划学院教授,本学术对话主席 )


简要地谈谈个人体会,也算是对今天研讨话题的一个总结。

第一,要站在更高层面认识乡村规划的角色和作用。乡村规划不仅仅是技术层面的工作,它更是推进乡村振兴的一个重要抓手,也是实现乡村治理现代化一个重要的环节。我们要站在这个高度,去理解乡村规划在技术层面应该做什么、如何做。


第二,乡村规划需要因地制宜、精准规划。中国地域广阔、区域差距巨大,乡村面临的实际情况与问题也是千差万别。乡村规划不存在统一的模式,也不能简单地搞所有乡村的规划全覆盖。要因地制宜,遵循问题导向、需求导向,要根据乡村的实际问题、实际需求来编制规划,也就是精准规划、精准施策。


第三,乡村规划需要更加丰富多元的视角。乡村规划仅仅关注物质空间层面的内容是不够的,光靠美丽乡村建设并不能振兴乡村,乡村规划真正要解决问题、要落地实用,还要关注背后的经济社会问题。乡村规划不是万能的,但是它是乡村振兴的重要抓手,乡村规划着重是通过美好空间的营建来扮演乡村振兴的触媒。


第四,乡村规划是一个动态、持续的过程。乡村虽小,但是乡村也是在渐进变化的,因此乡村规划也不能一张蓝图定终生。在不同的发展阶段,乡村面临的主要的问题不一样,乡村规划应该是动态跟进并持续进行适宜性的调整。乡村规划实施的难点是政策,我们更要关注空间蓝图背后的政策设计,需要协同多部门力量实现政策的集成创新。


第五,乡村规划必须激活村民的主体积极性。规划师一定要放下身段,真正地走进乡村,进行在地式、陪伴式的乡村规划。更重要的是,不要忘了乡村规划编制、实施的主体是村民,乡村规划一个重要的作用是动员村民、组织村民、教化村民,不断提升乡村基层治理的水平,促进实现乡村治理现代化。



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